Dikuasai Oleh Negara
Pasal 33 ayat (3) menyatakan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Rumusan ini tampak sederhana. Namun, di balik kesederhanaannya, terdapat salah satu konsep terpenting dalam hukum tata negara Indonesia: apa arti “dikuasai oleh negara”?
Dalam tulisan sebelumnya, “Harga Menjaga Kedaulatan” dan “Menutup Kebocoran Nilai SDA”, saya menulis bahwa kedaulatan ekonomi tidak cukup diumumkan. Ia harus diwujudkan melalui kemampuan negara menjaga agar nilai sumber daya alam tidak hilang di tengah rantai perdagangan global. Negara tidak cukup hanya memiliki kekayaan alam. Negara harus mampu mengatur, mengelola, mengawasi, dan membuktikan bahwa nilai ekonomi dari kekayaan itu kembali menjadi manfaat nyata bagi rakyat.
Pertanyaan berikutnya lebih mendasar: apa dasar konstitusional negara untuk masuk lebih jauh dalam tata kelola sumber daya alam, termasuk tata kelola ekspor komoditas strategis?
Jawabannya terletak pada Pasal 33 UUD 1945.
Pasal 33 ayat (3) menyatakan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Rumusan ini tampak sederhana. Namun, di balik kesederhanaannya, terdapat salah satu konsep terpenting dalam hukum tata negara Indonesia: apa arti “dikuasai oleh negara”?
Pertanyaan ini penting karena frasa tersebut kerap dibaca dalam dua ekstrem. Ekstrem pertama memahaminya terlalu sempit. Negara dianggap cukup hadir sebagai pemberi izin, pemungut pajak, penarik royalti, atau penerima laporan. Setelah izin diberikan dan kewajiban fiskal dibayarkan, negara dianggap telah menjalankan mandat Pasal 33. Dalam cara baca ini, kehadiran negara menjadi administratif belaka.
Ekstrem kedua memahaminya terlalu mutlak. Seluruh kegiatan yang berkaitan dengan sumber daya alam dianggap harus dikerjakan langsung oleh negara atau badan usaha milik negara. Setiap keterlibatan swasta kemudian dipandang sebagai penyimpangan dari konstitusi. Dalam cara baca ini, Pasal 33 berubah menjadi pembenaran bagi negara untuk mengambil alih hampir semua ruang ekonomi tanpa ukuran tata kelola yang memadai.
Kedua cara baca itu sama-sama tidak memadai.
Mahkamah Konstitusi telah membangun tafsir yang lebih kaya. Dalam perkembangan putusannya, MK menegaskan bahwa “dikuasai oleh negara” tidak boleh direduksi menjadi kepemilikan formal dalam arti perdata. Penguasaan negara adalah konsep hukum publik yang bersumber dari kedaulatan rakyat atas bumi, air, dan kekayaan alam. Karena itu, rakyat secara kolektif memberi mandat kepada negara untuk menjalankan fungsi kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, dan pengawasan demi sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Tafsir ini penting karena menegaskan bahwa negara bukanlah pemilik sumber daya alam sebagaimana seorang individu memiliki tanah atau harta bendanya. Negara bertindak sebagai pemegang amanat rakyat yang diberi kewenangan untuk mengelola dan mengatur pemanfaatan sumber daya alam. Karena itu, penguasaan oleh negara tidak boleh diarahkan untuk kepentingan negara semata, apalagi kelompok tertentu, melainkan untuk memastikan bahwa kekayaan alam Indonesia memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi kesejahteraan seluruh rakyat.
Dari sini kita dapat membedakan penguasaan formal dan penguasaan efektif.
Penguasaan formal berarti negara memiliki dasar hukum, kewenangan administratif, izin, lembaga, dan prosedur. Penguasaan efektif berarti negara mampu memastikan bahwa kewenangan itu bekerja dalam kenyataan. Nilai sumber daya alam harus tercatat secara benar. Transaksi harus dapat diawasi. Penerimaan negara tidak boleh hilang. Manfaat publik harus dapat dibuktikan.
Perbedaan ini sangat penting dalam tata kelola sumber daya alam modern. Dalam perdagangan komoditas, nilai tidak hanya terletak pada barang fisik. Nilai juga dibentuk oleh kontrak, harga acuan, spesifikasi kualitas, struktur afiliasi, pembiayaan, pengapalan, asuransi, dan lokasi pencatatan keuntungan. Jika negara hanya menguasai barangnya, tetapi tidak mampu membaca dan mengawasi titik-titik nilai tersebut, negara dapat memiliki sumber dayanya tetapi kehilangan sebagian manfaat ekonominya.
Inilah sebabnya Pasal 33 tidak boleh dibaca hanya sebagai pasal kepemilikan. Ia adalah pasal tata kelola.
Dalam perkara ketenagalistrikan, MK menegaskan pentingnya kendali negara atas cabang produksi yang penting dan menguasai hajat hidup orang banyak. Keterlibatan swasta tidak otomatis bertentangan dengan konstitusi sepanjang negara tetap memegang kendali dalam batas penguasaan negara. Dengan kata lain, masalah konstitusional bukan terletak pada ada atau tidaknya swasta, melainkan pada apakah keterlibatan itu membuat negara kehilangan kendali.
Dalam perkara minyak dan gas, MK memberi peringatan lebih tegas mengenai desain kelembagaan. Negara tidak boleh dibuat terlalu jauh dari penguasaan efektif atas sumber daya strategis. Lembaga, kontrak, dan prosedur administratif tidak cukup apabila negara tidak lagi memiliki kemampuan nyata untuk mengarahkan, mengendalikan, dan memastikan manfaat akhir dari pengelolaan sumber daya alam.
Dalam perkara pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil, MK juga menempatkan kemakmuran rakyat sebagai ukuran yang harus diuji secara konkret. Manfaat sumber daya alam bagi rakyat, pemerataan manfaat, partisipasi rakyat, dan penghormatan terhadap hak rakyat menjadi parameter penting dalam menilai pelaksanaan penguasaan negara.
Benang merahnya jelas. Pasal 33 bukanlah ketentuan yang menutup ruang bagi peran swasta dalam perekonomian. Namun, Pasal 33 juga tidak menghendaki negara bersikap pasif dan menyerahkan pengelolaan sumber daya sepenuhnya kepada mekanisme pasar. Pasal ini menempatkan negara sebagai pengatur dan pengawas yang bertanggung jawab, sehingga pemanfaatan sumber daya alam tetap diarahkan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Tradisi hukum agraria Indonesia sesungguhnya telah lama mengenal gagasan tersebut melalui konsep hak menguasai negara. Boedi Harsono, salah satu rujukan penting dalam hukum agraria Indonesia, menjelaskan bahwa hak menguasai dari negara bukanlah hak milik privat negara. Ia merupakan kewenangan publik untuk mengatur peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air, dan kekayaan alam demi kepentingan rakyat.
Maria S.W. Sumardjono juga menempatkan penguasaan negara dalam kerangka tujuan sosial dan tata kelola sumber daya alam. Dalam kajian mengenai pengaturan sumber daya alam, isu partisipasi, transparansi, akuntabilitas, perlindungan hak masyarakat, dan hubungan negara dengan sumber daya alam menjadi bagian penting dari pembacaan hukum atas kekayaan alam.
Dengan demikian, negara tidak cukup memiliki kewenangan di atas kertas. Negara harus memastikan bahwa kewenangan itu bekerja dalam kenyataan.
Relevansinya terhadap tata kelola ekspor sumber daya alam menjadi sangat jelas. Dalam ekspor komoditas strategis, negara tidak cukup hanya mengetahui siapa yang memiliki izin ekspor. Negara juga harus mampu mengetahui berapa volume sebenarnya, berapa harga wajarnya, siapa pembeli akhirnya, ke mana devisanya, bagaimana struktur transaksinya, dan apakah manfaat ekonomi akhirnya kembali kepada rakyat.
Jika negara hanya menerima laporan setelah transaksi selesai, negara berada dalam posisi pasif. Jika harga, volume, kualitas barang, pembeli, margin, dan devisa sepenuhnya ditentukan oleh pelaku transaksi, sementara negara hanya memungut kewajiban berdasarkan laporan yang diberikan, penguasaan negara menjadi terlalu administratif.
Negara hadir, tetapi tidak memegang titik nilai.
Dalam konteks inilah tafsir MK atas Pasal 33 menjadi relevan. Jika penguasaan negara mencakup fungsi kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, dan pengawasan, maka pengawasan terhadap nilai ekspor bukan sekadar urusan teknis perdagangan. Ia merupakan bagian dari pelaksanaan mandat konstitusional. Negara harus mampu memastikan bahwa tata kelola ekspor tidak menjadi ruang kebocoran nilai sumber daya alam.
Namun, penguatan peran negara juga tidak boleh dibaca sebagai izin untuk bertindak tanpa batas.
Pasal 33 bukan cek kosong bagi negara. Justru karena penguasaan negara dimaknai luas, kewenangan itu harus dijalankan dalam kerangka negara hukum. Negara boleh memperkuat pengawasan. Negara boleh menata tata niaga. Negara boleh membangun instrumen kelembagaan. Akan tetapi, semua itu harus dilakukan dengan dasar hukum yang jelas, prosedur yang pasti, mekanisme yang akuntabel, dan tujuan yang dapat diuji: sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Karena itu, bila negara memperkuat tata kelola ekspor komoditas strategis, ukuran keberhasilannya bukan semata apakah negara mengambil peran lebih besar. Ukurannya adalah apakah peran itu membuat tata kelola lebih transparan, nilai ekspor lebih akurat, devisa lebih tertib, penerimaan negara lebih optimal, dan manfaat publik lebih nyata.
Jika lembaga yang diberi mandat bekerja lambat, tertutup, atau menciptakan rente baru, ia justru menjauh dari semangat Pasal 33. Jika mekanisme harga tidak jelas, pelaku usaha tidak memperoleh kepastian, dan pengawasan tidak dapat diaudit, penguatan peran negara dapat berubah menjadi masalah baru. Sebaliknya, jika penguatan peran negara membuat data ekspor lebih akurat, harga lebih wajar, transaksi lebih tertib, dan penerimaan negara lebih baik, kebijakan itu dapat dibaca sebagai bentuk penguasaan negara yang efektif.
Dengan demikian, pertanyaan utama bukan apakah negara boleh masuk lebih jauh dalam tata kelola ekspor sumber daya alam. Negara memang memiliki dasar konstitusional untuk itu. Pertanyaan yang lebih penting adalah apakah negara mampu masuk dengan benar.
Apakah desain kelembagaannya membuat negara lebih kuat mengawasi nilai sumber daya alam? Apakah mekanismenya menjaga kepastian hukum? Apakah transaksi dapat diaudit? Apakah pelaku usaha yang sah tetap memperoleh kepastian? Apakah manfaat akhirnya kembali kepada rakyat?
Inilah makna Pasal 33 dalam konteks hari ini. Negara tidak boleh menjadi penonton atas sumber daya alamnya sendiri. Tetapi negara juga tidak boleh menjadi penguasa yang tidak diawasi.
“Dikuasai oleh negara” bukan berarti negara sekadar memiliki kewenangan, melainkan negara memikul tanggung jawab untuk mengatur, mengawasi, memastikan nilai kekayaan alam tidak hilang di tengah rantai ekonomi global, dan membuktikan bahwa penguasaan itu benar-benar dipergunakan bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat.