Dikuasai oleh Negara: Mengapa Pasal 33 Bukan Sekadar Izin, Pajak, dan Royalti
Dalam perdebatan mengenai sumber daya alam, pertanyaan yang sering muncul bukan hanya apakah Indonesia kaya, melainkan apakah Indonesia benar-benar menguasai nilai dari kekayaan itu. Kekayaan alam dapat berada di wilayah Indonesia, izin dapat diterbitkan oleh pemerintah Indonesia, pajak dan royalti dapat dipungut oleh negara Indonesia, tetapi sebagian nilai ekonominya tetap dapat hilang apabila volume, harga, kualitas, struktur transaksi, dan devisa hasil ekspornya tidak dikelola dan diawasi dengan baik.
Dari Kebocoran Nilai ke Pertanyaan Konstitusional
Dalam perdebatan mengenai sumber daya alam, pertanyaan yang sering muncul bukan hanya apakah Indonesia kaya, melainkan apakah Indonesia benar-benar menguasai nilai dari kekayaan itu. Kekayaan alam dapat berada di wilayah Indonesia, izin dapat diterbitkan oleh pemerintah Indonesia, pajak dan royalti dapat dipungut oleh negara Indonesia, tetapi sebagian nilai ekonominya tetap dapat hilang apabila volume, harga, kualitas, struktur transaksi, dan devisa hasil ekspornya tidak dikelola dan diawasi dengan baik.
Dalam tulisan sebelumnya, “Harga Menjaga Kedaulatan” dan “Menutup Kebocoran Nilai SDA”, saya menulis bahwa kedaulatan ekonomi tidak cukup diumumkan. Ia harus diwujudkan melalui kemampuan negara menjaga agar nilai sumber daya alam tidak hilang di tengah rantai perdagangan global. Negara tidak cukup hanya memiliki kekayaan alam. Negara harus mampu mengatur, mengelola, mengawasi, dan membuktikan bahwa nilai ekonomi dari kekayaan itu kembali menjadi manfaat nyata bagi rakyat.
Pertanyaan berikutnya lebih mendasar: apa dasar konstitusional negara untuk masuk lebih jauh dalam tata kelola sumber daya alam, termasuk tata kelola ekspor komoditas strategis? Jawabannya terletak pada Pasal 33 UUD 1945. Pasal 33 ayat (3) menyatakan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Namun, di balik kesederhanaan rumusan tersebut, terdapat salah satu perdebatan terpenting dalam hukum tata negara Indonesia: apa sebenarnya arti frasa “dikuasai oleh negara”?
Dua Ekstrem Membaca Pasal 33
Pertanyaan ini penting karena frasa tersebut kerap dibaca dalam dua ekstrem. Ekstrem pertama memahaminya terlalu sempit. Negara dianggap cukup hadir sebagai pemberi izin, pemungut pajak, penarik royalti, atau penerima laporan. Setelah izin diberikan dan kewajiban fiskal dibayarkan, negara dianggap telah menjalankan mandat Pasal 33. Dalam cara baca ini, kehadiran negara menjadi administratif belaka.
Ekstrem kedua memahaminya terlalu mutlak. Seluruh kegiatan yang berkaitan dengan sumber daya alam dianggap harus dikerjakan langsung oleh negara atau badan usaha milik negara. Setiap keterlibatan swasta kemudian dipandang sebagai penyimpangan dari konstitusi. Dalam cara baca ini, Pasal 33 berubah menjadi pembenaran bagi negara untuk mengambil alih hampir semua ruang ekonomi tanpa ukuran tata kelola yang memadai.
Kedua cara baca itu sama-sama tidak memadai.
Tafsir MK: Penguasaan Negara sebagai Mandat Publik
Mahkamah Konstitusi (MK) telah membangun tafsir yang lebih kaya. Dalam perkembangan putusannya, MK menegaskan bahwa “dikuasai oleh negara” tidak boleh direduksi menjadi kepemilikan formal dalam arti perdata. Penguasaan negara adalah konsep hukum publik yang bersumber dari kedaulatan rakyat. Karena itu, rakyat secara kolektif memberi mandat kepada negara untuk menjalankan lima fungsi: kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, dan pengawasan demi sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Lima fungsi itu dapat dibaca sebagai ukuran minimum penguasaan negara. Negara membuat kebijakan agar arah pemanfaatan SDA tidak diserahkan semata-mata kepada pasar. Negara mengatur agar ada norma yang mengikat. Negara mengurus agar ada tindakan administratif yang bekerja. Negara mengelola agar aset dan manfaat strategis tidak terlepas dari kendali publik. Negara mengawasi agar penyimpangan, kebocoran, dan penyalahgunaan dapat dicegah atau dikoreksi.
Tafsir ini menegaskan bahwa penguasaan oleh negara tidak boleh diarahkan untuk kepentingan negara semata, apalagi kelompok tertentu, melainkan murni sebagai amanat untuk memastikan kesejahteraan seluruh rakyat.
Penguasaan Formal dan Penguasaan Efektif
Dari pemahaman di atas, kita harus membedakan penguasaan formal dan penguasaan efektif. Penguasaan formal berarti negara memiliki dasar hukum, kewenangan administratif, izin, lembaga, dan prosedur. Namun, penguasaan efektif berarti negara mampu memastikan bahwa kewenangan itu bekerja dalam kenyataan.
Nilai sumber daya alam harus tercatat secara benar. Transaksi harus dapat diawasi. Penerimaan negara tidak boleh hilang. Manfaat publik harus dapat dibuktikan. Jika negara hanya memiliki aturan di atas kertas tetapi tidak mampu mengawasi jalannya pasar, negara hanya memiliki penguasaan formal tanpa penguasaan efektif.
Pasal 33 sebagai Pasal Tata Kelola
Perbedaan ini sangat penting dalam tata kelola sumber daya alam modern. Dalam perdagangan komoditas, nilai tidak hanya terletak pada barang fisik. Nilai juga dibentuk oleh kontrak, harga acuan, spesifikasi kualitas, struktur afiliasi, pembiayaan, pengapalan, asuransi, dan lokasi pencatatan keuntungan.
Jika negara hanya menguasai barangnya, tetapi tidak mampu membaca dan mengawasi "titik nilai" tersebut, negara dapat memiliki sumber dayanya tetapi kehilangan sebagian manfaat ekonominya. Inilah sebabnya Pasal 33 tidak boleh dibaca hanya sebagai pasal kepemilikan. Ia adalah pasal tata kelola.
Putusan MK: Listrik, Migas, Air, dan Sumber Daya Strategis
Rangkaian putusan MK mengonfirmasi hal ini. Dalam perkara ketenagalistrikan, MK menegaskan pentingnya kendali negara atas cabang produksi yang penting. Keterlibatan swasta tidak otomatis inkonstitusional sepanjang negara tidak kehilangan kendalinya.
Dalam perkara minyak dan gas (BP Migas), MK memberi peringatan tegas mengenai desain kelembagaan. Lembaga dan prosedur administratif tidak cukup apabila desainnya justru menjauhkan negara dari kemampuan nyata untuk mengarahkan dan mengendalikan pemanfaatan kekayaan alam.
Dalam perkara sumber daya air (Putusan MK No. 85/PUU-XI/2013), MK bahkan menegaskan bahwa sumber daya vital tidak boleh dilepaskan dari tanggung jawab negara untuk menjamin akses rakyat, keberlanjutan, dan kemanfaatan publik. Air bukan sekadar barang ekonomi; ia menyangkut hidup manusia dan kewajiban negara. Logika yang sama berlaku untuk sumber daya alam strategis lainnya: semakin vital suatu SDA, semakin besar tanggung jawab negara untuk memastikan penguasaannya tidak berhenti pada selembar izin.
Begitu pula dalam perkara wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil, pemerataan manfaat dan penghormatan terhadap hak rakyat diletakkan sebagai parameter mutlak pelaksanaan hak menguasai negara.
Hak Menguasai Negara dalam Doktrin Agraria
Tradisi hukum agraria Indonesia sesungguhnya telah lama menyuarakan gagasan serupa. Boedi Harsono menjelaskan bahwa hak menguasai dari negara bukanlah hak milik privat negara, melainkan kewenangan publik untuk mengatur penggunaan bumi dan air demi kepentingan rakyat. Senada dengan itu, Maria S.W. Sumardjono menempatkan isu partisipasi, transparansi, akuntabilitas, dan perlindungan hak masyarakat sebagai indikator utama hubungan negara dengan kekayaan alam.
Dengan demikian, baik dalam doktrin hukum agraria maupun dalam putusan MK, terdapat satu benang merah yang sama: negara bukan pemilik privat atas kekayaan alam, melainkan pemegang mandat publik. Karena itu, ukuran keberhasilan negara bukan seberapa besar kewenangan yang ia klaim, tetapi seberapa nyata kewenangan itu menghasilkan kemakmuran, keadilan, dan perlindungan terhadap rakyat.
Relevansi terhadap Ekspor SDA
Relevansinya terhadap ekspor sumber daya alam menjadi sangat tajam. Dalam ekspor komoditas, satu ton barang tidak selalu berarti satu ton nilai yang sama. Nilainya ditentukan oleh kadar, mutu, waktu pengiriman, pelabuhan tujuan, kontrak jangka panjang, hubungan afiliasi antara penjual dan pembeli, biaya logistik, pembiayaan, asuransi, dan tempat keuntungan dicatat.
Karena itu, penguasaan negara atas SDA tidak cukup berhenti pada pertanyaan apakah barang itu keluar secara legal. Negara juga harus dapat memastikan apakah nilai yang dilaporkan mencerminkan nilai ekonomi yang wajar. Jika negara hanya menerima laporan, posisinya menjadi sangat pasif. Negara hadir, tetapi tidak memegang titik nilai.
Dalam tata kelola ekspor SDA, setidaknya ada lima pertanyaan konstitusional yang harus diajukan untuk menguji efektivitas peran negara:
Apakah kebijakan itu memiliki dasar hukum yang jelas?
Apakah mandat lembaga pelaksananya tegas dan tidak tumpang tindih?
Apakah mekanisme penentuan volume, kualitas, dan harga dapat diverifikasi?
Apakah pelaku usaha memiliki kepastian prosedur dan mekanisme keberatan?
Apakah hasil akhirnya dapat diukur melalui peningkatan transparansi, penerimaan negara, ketertiban devisa, dan manfaat publik?
Pasal 33 Bukan Cek Kosong
Namun, patut diingat: penguatan peran negara tidak boleh dibaca sebagai izin untuk bertindak tanpa batas.
Karena penguasaan negara dimaknai luas, batasnya juga harus jelas. Kewenangan yang besar memerlukan pertanggungjawaban yang besar. Pasal 33 memberi mandat kepada negara, bukan cek kosong kepada pejabat, lembaga, atau badan usaha negara. Setiap penguatan peran negara dalam tata kelola SDA harus dapat diuji kejelasan mandatnya, transparansi mekanismenya, akuntabilitas pengawasannya, dan manfaat akhirnya bagi rakyat.
Jika sebuah lembaga dibentuk tetapi bekerja lambat, tertutup, dan justru menciptakan rente baru, ia melanggar konstitusi. Sebaliknya, jika intervensi negara membuat tata niaga lebih tertib, harga lebih transparan, dan devisa kembali ke dalam negeri tanpa merusak kepastian berusaha, maka itulah wujud penguasaan negara yang efektif.
Negara Tidak Boleh Menjadi Penonton, tetapi Juga Harus Diawasi
Dengan ukuran-ukuran di atas, pertanyaan utamanya bukan lagi apakah negara boleh masuk lebih jauh dalam mengurus kekayaan alamnya. Konstitusi sudah menjawab: boleh, dan wajib. Pertanyaannya adalah apakah negara masuk dengan cara yang benar.
Pada akhirnya, “dikuasai oleh negara” bukan berarti negara sekadar memiliki kewenangan. Ia berarti negara memikul tanggung jawab.
Tanggung jawab untuk mengatur. Tanggung jawab untuk mengelola. Tanggung jawab untuk mengawasi. Tanggung jawab untuk memastikan bahwa nilai kekayaan alam tidak hilang di tengah rantai ekonomi global. Dan yang paling penting, tanggung jawab untuk membuktikan bahwa penguasaan itu benar-benar dipergunakan bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Negara tidak boleh menjadi penonton atas sumber daya alamnya sendiri. Tetapi negara juga tidak boleh menjadi penguasa yang tidak diawasi. Di situlah Pasal 33 harus dibaca hari ini: sebagai mandat bagi negara yang kuat, namun tetap tunduk pada hukum, akuntabilitas, dan kepentingan rakyat.