Kerugian BUMN bukan Kerugian Negara? Jangan Terlalu Cepat Menjawab

Membaca kembali putusan Mahkamah Konstitusi, kewenangan BPK, perkembangan Mahkamah Agung, dan batas negara dalam menghukum keputusan bisnis.

Kalau sebuah BUMN rugi, apakah berarti negara juga rugi?

Dan kalau negara rugi, apakah berarti pasti ada korupsi?

Dua pertanyaan itu kembali menjadi perdebatan setelah Ketua Dewan Ekonomi Nasional Luhut Binsar Pandjaitan menyampaikan perlunya membedakan kerugian bisnis dengan kerugian negara. Pembicaraan itu kemudian dilanjutkan bersama Menteri Koordinator Bidang Hukum, HAM, Imigrasi, dan Pemasyarakatan Yusril Ihza Mahendra.

Pada 27 Oktober 2026, Yusril menjelaskan bahwa pembicaraan mengenai penyempurnaan UU Tindak Pidana Korupsi, khususnya Pasal 2 dan Pasal 3, diarahkan untuk memperjelas rumusan mengenai kerugian keuangan negara dan perekonomian negara. Pemerintah menegaskan bahwa pembicaraan tersebut bukan dimaksudkan untuk melemahkan pemberantasan korupsi.

Kontroversinya mudah dipahami.

Kalau kerugian bisnis tidak lagi dianggap sebagai kerugian negara, apakah pengurus BUMN akan semakin sulit dimintai pertanggungjawaban?

Tetapi pertanyaan sebaliknya juga layak diajukan.

Kalau setiap kerugian perusahaan yang modalnya berasal dari negara langsung dianggap sebagai kerugian negara, apakah setiap kegagalan bisnis berpotensi dibawa ke wilayah pidana?

Saya kira persoalan ini tidak sebaiknya langsung dimulai dengan pertanyaan, “Apakah ini korupsi atau bukan?”

Sebagai orang yang melihatnya dari Hukum Tata Negara, saya ingin memulainya beberapa langkah lebih awal.

Dalam kapasitas apa negara sedang bertindak? Uang atau kekayaan siapa yang sedang dikelola? Siapa yang mempunyai kewenangan mengawasi? Siapa yang berwenang menghitung kerugian? Dan pada titik mana negara boleh menggunakan kekuasaannya untuk menghukum?

Pertanyaan-pertanyaan itu penting karena perdebatan ini sesungguhnya jauh lebih tua daripada Danantara dan jauh lebih panjang daripada pernyataan yang muncul beberapa hari terakhir.

BUMN Bukan Kementerian

Salah satu titik pentingnya terdapat dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 62/PUU-XI/2013.

Ketika itu Mahkamah menguji Undang-Undang Keuangan Negara dan Undang-Undang BPK. Salah satu persoalan mendasarnya adalah kedudukan kekayaan negara yang telah dipisahkan dan ditempatkan sebagai modal BUMN. MK menolak permohonan tersebut dan mempertahankan hubungan kekayaan yang dipisahkan itu dengan rezim keuangan negara.

Dengan kata lain, memisahkan kekayaan negara menjadi modal BUMN tidak berarti hubungan negara dengan kekayaan tersebut otomatis terputus.

Tetapi membaca Putusan 62/PUU-XI/2013 hanya sampai di sana juga tidak lengkap.

Mahkamah menyadari bahwa setelah kekayaan negara ditempatkan sebagai modal usaha, pengelolaannya masuk ke dalam paradigma korporasi. Di dalam pembahasan perkara tersebut muncul pula prinsip business judgment rule: direksi tidak seharusnya dimintai pertanggungjawaban atas setiap kerugian semata-mata karena keputusan bisnis ternyata tidak berhasil, sepanjang keputusan dilakukan dengan itikad baik dan kehati-hatian.

Di sinilah salah satu titik pentingnya.

BUMN bukan Kementerian.

Ketika kementerian membelanjakan APBN, negara bekerja dalam paradigma administrasi pemerintahan.

Tetapi ketika BUMN melakukan investasi, membeli aset, memasuki pasar baru, memberikan pembiayaan, atau mengambil keputusan korporasi lainnya, kita berada dalam dunia usaha.

Dan bisnis selalu mengandung risiko. Ada keputusan yang berhasil. Ada yang gagal. Ada investasi yang memberikan keuntungan. Ada yang menghasilkan kerugian.

Bahkan sebuah keputusan dapat terlihat benar ketika dibuat, berdasarkan informasi yang tersedia pada saat itu, tetapi beberapa tahun kemudian ternyata gagal.

Kalau setiap kerugian bisnis kemudian otomatis diperlakukan sebagai kesalahan hukum, insentif pengambilan keputusan akan berubah. Direksi tidak lagi bertanya, “Apa yang terbaik bagi perusahaan?” Mereka akan bertanya, “Kalau keputusan ini gagal, apakah saya akan diperiksa?”

Tetapi persoalannya juga tidak boleh dibalik. BUMN memang bukan kementerian. Tetapi BUMN juga bukan perusahaan swasta biasa.

Ada modal negara di dalamnya. Ada kepentingan publik. Pada sejumlah BUMN terdapat pula fungsi pelayanan publik dan pengelolaan sektor yang berkaitan langsung dengan Pasal 33 UUD 1945. Karena itu persoalan konstitusionalnya bukan memilih antara negara atau bisnis. Persoalannya adalah menjaga otonomi bisnis tanpa menghilangkan akuntabilitas publik.

Dari “Dapat Merugikan” Menjadi Kerugian yang Nyata

Perjalanan hukum mengenai kerugian negara kemudian mengalami perkembangan penting melalui Putusan MK Nomor 25/PUU-XIV/2016.

Mahkamah menyatakan kata “dapat” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Implikasinya penting.

Kerugian negara tidak cukup hanya ditempatkan sebagai kemungkinan. Kerugian itu harus nyata dan dapat dibuktikan. Dalam diskursus hukum, perubahan ini sering dijelaskan sebagai pergeseran dari potential loss menuju actual loss. Saya tidak ingin membawa pembahasan ini terlalu jauh ke dalam teori hukum pidana. Tetapi dari Hukum Tata Negara ada dimensi lain yang penting.

Hukum pidana adalah salah satu bentuk penggunaan kekuasaan negara yang paling keras terhadap warga negara. Negara dapat menyidik, menetapkan seseorang sebagai tersangka, menuntut, membatasi kebebasan, merampas aset, dan menjatuhkan pidana.

Karena kekuasaan itu demikian besar, maka negara hukum menuntut ukuran yang juga jelas. Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menyatakan Indonesia adalah negara hukum. Pasal 28D ayat (1) menjamin kepastian hukum yang adil. Karena itu, ketika negara mengatakan telah terjadi kerugian keuangan negara, dasar dan ukuran kerugian tersebut harus dapat diuji.

Tetapi begitu kita mengatakan kerugian harus nyata, muncul pertanyaan berikutnya:

Siapa yang mempunyai kewenangan menyatakan bahwa negara telah rugi?

Dan justru di sinilah persoalannya menjadi semakin menarik dari perspektif Hukum Tata Negara.

Banyak Lembaga, Berbeda Kewenangan

UUD 1945 memberikan posisi khusus kepada Badan Pemeriksa Keuangan. Pasal 23E ayat (1) menyatakan bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu BPK yang bebas dan mandiri. Tetapi dalam praktik penegakan hukum, BPK bukan satu-satunya institusi yang bersentuhan dengan persoalan kerugian negara. Ada BPKP. Ada inspektorat. Ada Kepolisian. Ada Kejaksaan. Ada KPK. Kemudian ada pengadilan.

Banyaknya lembaga yang terlibat bukan sekadar persoalan administrasi. Ini merupakan persoalan pembagian kewenangan negara. Siapa yang memeriksa? Siapa yang menghitung? Siapa yang menyatakan?

Dan siapa yang pada akhirnya menentukan bahwa kerugian tersebut telah terbukti dan mempunyai konsekuensi pidana?

Perjalanan Mahkamah Agung memperlihatkan bahwa jawabannya pun tidak selalu sederhana.

Dalam Rumusan Kamar Tahun 2016 yang diberlakukan melalui SEMA Nomor 4 Tahun 2016, Mahkamah Agung menempatkan BPK sebagai lembaga yang berwenang menyatakan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara. BPKP, inspektorat, dan lembaga lain tetap dapat melakukan pemeriksaan dan audit, tetapi rumusan saat itu membedakan fungsi tersebut dari kewenangan menyatakan adanya kerugian negara.

Rumusan itu juga tetap memberikan ruang bagi hakim, dalam keadaan tertentu, untuk menilai adanya serta besarnya kerugian berdasarkan fakta persidangan. Namun pada 2024, pendekatan tersebut berubah.

Melalui Rumusan Kamar yang diberlakukan dengan SEMA Nomor 2 Tahun 2024, Mahkamah Agung menyatakan hasil audit instansi di luar BPK dapat dijadikan dasar untuk menentukan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara.

Perubahan ini menarik.

SEMA tentu bukan UUD dan bukan undang-undang. Ia merupakan pedoman yang lahir dari lingkungan kekuasaan kehakiman. Tetapi justru perubahan rumusan Mahkamah Agung menunjukkan bahwa persoalan “siapa yang boleh menentukan kerugian negara” bukan persoalan yang telah selesai. Kita sedang berbicara tentang bagaimana kewenangan beberapa institusi bertemu dalam satu proses penegakan hukum.

Dan perdebatan itu ternyata masih berlangsung sampai sekarang.

Sampai Sekarang Pun Belum Selesai

Pada 2026, Mahkamah Konstitusi sedang memeriksa Perkara Nomor 206/PUU-XXIV/2026. Yang dipersoalkan antara lain adalah frasa “lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP.

Perkara ini menarik karena MK telah mendengar pandangan dari BPK, Mahkamah Agung, Kejaksaan, Kepolisian, KPK, BPKP, dan Pemerintah. Bahkan Mahkamah meminta lembaga-lembaga tersebut duduk bersama untuk membahas standar dan mekanisme penghitungan kerugian keuangan negara.

Mengapa harus begitu banyak lembaga? Karena masing-masing mempunyai fungsi yang berbeda. Dan pandangan mereka pun tidak selalu identik.

Dalam persidangan, Kepolisian misalnya berpandangan bahwa pemeriksaan dan penghitungan teknis dapat dilakukan lembaga yang kompeten, tetapi penilaian atau penetapan final kerugian negara untuk pemenuhan unsur pidana seharusnya diletakkan pada kedudukan konstitusional BPK.

Mahkamah Agung memberi aksentuasi yang berbeda: pada akhirnya penentuan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara dalam suatu perkara merupakan kewenangan hakim.

Dalam persidangan 26 Oktober 2026, bahkan muncul persoalan lain: kemungkinan terjadinya fragmentasi standar penghitungan kerugian negara. Perbedaan data, periode, asumsi, maupun metode dapat menghasilkan angka kerugian yang berbeda.

Jadi persoalannya ternyata bukan hanya:

“Siapa yang menghitung?”

Tetapi juga:

“Dengan standar apa?”

Dan setelah dihitung:

“Siapa yang mempunyai otoritas memberikan makna hukum terhadap angka tersebut?”

Inilah sebabnya saya melihat persoalan kerugian negara sebagai persoalan Hukum Tata Negara, bukan semata-mata persoalan teknis tindak pidana korupsi.

Ia menyangkut distribusi kewenangan.

Ia menyangkut hubungan antarlembaga negara.

Dan pada akhirnya ia menyangkut batas penggunaan kekuasaan negara terhadap seseorang.

Kemudian Datang UU BUMN yang Baru

Persoalan ini menjadi semakin menarik setelah lahirnya UU Nomor 16 Tahun 2025 tentang BUMN.

Penjelasan Pasal 4B UU tersebut sangat tegas. Modal dan kekayaan BUMN merupakan milik BUMN. Keuntungan atau kerugian yang dialami BUMN merupakan keuntungan atau kerugian BUMN sehingga bukan merupakan keuntungan atau kerugian negara. Ketentuan itu juga mencakup keuntungan atau kerugian dari pengelolaan aset BUMN dalam kegiatan investasi maupun operasional.

Ini bukan perubahan kecil. Paradigma korporasi memperoleh penegasan yang jauh lebih kuat. Tetapi menariknya, UU yang sama tidak membuat BUMN sepenuhnya keluar dari wilayah pengawasan publik. UU Nomor 16 Tahun 2025 tetap mengatur pemeriksaan keuangan BUMN oleh BPK.

Di sinilah muncul pertanyaan konstitusional baru.

Putusan MK Nomor 62/PUU-XI/2013 sebelumnya mempertahankan hubungan kekayaan negara yang dipisahkan dengan keuangan negara.

Sekarang pembentuk undang-undang menyatakan bahwa modal dan kekayaan BUMN merupakan milik BUMN dan kerugian BUMN bukan kerugian negara.

Apakah keduanya bertentangan?

Saya kira jangan terlalu cepat menjawab.

Pertama, karena konteks normanya tidak persis sama.

Kedua, karena UU BUMN sendiri tetap mempertahankan mekanisme pemeriksaan oleh BPK.

Dan ketiga, karena persoalan yang sedang kita hadapi bukan semata-mata persoalan kepemilikan aset. Kita juga berbicara mengenai fungsi negara, pengawasan, tanggung jawab, dan penggunaan kekuasaan pidana.

Jadi pertanyaan yang lebih produktif adalah:

Bagaimana paradigma korporasi dalam UU BUMN yang baru harus dibaca bersama konstruksi konstitusional mengenai keuangan negara yang telah dibangun Mahkamah Konstitusi?

Itulah pertanyaan yang menurut saya perlu mendapat perhatian lebih jauh.

Negara Tidak Selalu Hadir dengan Wajah yang Sama

Ada alasan lain mengapa persoalan ini mudah menjadi rancu.

Negara dapat hadir dalam beberapa kapasitas sekaligus.

Negara dapat bertindak sebagai regulator.

Negara dapat menjadi pemegang saham.

Negara memegang kekuasaan pemerintahan.

Negara juga mempunyai kekuasaan untuk melakukan penegakan hukum.

Keempatnya tidak boleh dicampur begitu saja.

Ketika negara bertindak sebagai pemegang saham, logika tindakannya tidak seluruhnya sama dengan ketika negara mengeluarkan keputusan pemerintahan.

Ketika BUMN mengambil keputusan korporasi, keputusan itu tidak otomatis dapat diperlakukan seperti penggunaan anggaran sebuah kementerian.

Tetapi sebaliknya, keberadaan bentuk badan hukum korporasi juga tidak berarti seluruh kepentingan publik di dalamnya lenyap.

Inilah sebabnya dua ekstrem perlu dihindari.

Ekstrem pertama mengatakan:

“Ini bisnis. Negara tidak boleh masuk.”

Itu terlalu sederhana.

Ekstrem kedua mengatakan:

“Ada uang negara yang rugi. Berarti pasti ada korupsi.”

Itu pun terlalu sederhana.

Ada ruang yang cukup luas di antara keduanya.

Di situlah kita harus memeriksa bagaimana keputusan dibuat, siapa yang mengambilnya, dalam kapasitas apa, apakah prosedurnya dipenuhi, apakah terdapat benturan kepentingan, bagaimana pengawasannya dilakukan, dan lembaga mana yang mempunyai kewenangan untuk menentukan konsekuensi hukumnya.

Hukum pidana tetap penting.

Tetapi ia seharusnya datang setelah pertanyaan-pertanyaan mengenai kewenangan, pertanggungjawaban, dan batas kekuasaan dijawab dengan jelas.

Jangan Memulai dari Nol

Karena itu, saya memahami mengapa pembicaraan mengenai kerugian bisnis dan kerugian negara kembali muncul sekarang. Diskusi itu perlu. Namun diskusi tersebut tidak seharusnya dimulai seolah-olah Indonesia belum pernah memikirkan persoalan ini.

Kita sudah mempunyai UUD 1945. Kita mempunyai rangkaian panjang putusan Mahkamah Konstitusi. Kita mempunyai BPK dengan kewenangan konstitusionalnya. Kita mempunyai perkembangan rumusan Mahkamah Agung. Kita mempunyai BPKP, Kepolisian, Kejaksaan dan KPK dengan fungsi masing-masing dalam proses pengawasan dan penegakan hukum. Kita mempunyai praktik pengadilan. Dan sekarang kita mempunyai UU BUMN yang membawa paradigma korporasi semakin kuat.

Semua itu harus dibaca sebagai satu sistem.

Karena persoalannya bukan hanya menemukan satu definisi tentang “kerugian negara”.

Persoalannya adalah membangun hubungan yang jelas antara kewenangan, pengawasan, risiko bisnis dan pertanggungjawaban. Karena itu pertanyaan yang menurut saya lebih tepat bukan sekadar:

Apakah kerugian BUMN merupakan kerugian negara?

Pertanyaan konstitusionalnya adalah:

Di mana batas antara risiko bisnis, pertanggungjawaban terhadap kekayaan publik, dan kekuasaan negara untuk menghukum?

Negara hukum tidak boleh mempidanakan setiap kegagalan bisnis. Tetapi negara hukum juga tidak boleh membiarkan kekayaan yang berkaitan dengan kepentingan publik kehilangan akuntabilitas hanya karena ditempatkan dalam sebuah korporasi.

BUMN membutuhkan ruang untuk mengambil keputusan. Kekuasaan negara membutuhkan batas ketika hendak menghukum. Dan kekayaan yang berkaitan dengan kepentingan publik tetap membutuhkan pertanggungjawaban.

Ketiganya harus dijaga secara bersamaan.

Sulit memang.

Tetapi justru di situlah konstitusi bekerja.