Membuka Investasi Tanpa Melepas Kedaulatan
UU Penanaman Modal Asing tetap harus dibaca dalam kerangka Pasal 33 UUD 1945. Bahkan ketika negara membuka ruang bagi modal asing, penguasaan negara atas cabang produksi penting dan kekayaan alam tidak hilang.
Dalam tulisan sebelumnya, “Dikuasai oleh Negara”, saya menulis bahwa Pasal 33 UUD 1945 tidak boleh dibaca sebagai pasal kepemilikan semata. Ia adalah pasal tata kelola. Negara tidak cukup hadir sebagai pemberi izin, pemungut pajak, atau penerima laporan. Negara harus mampu mengatur, mengelola, mengawasi, dan memastikan bahwa nilai sumber daya alam benar-benar kembali menjadi manfaat bagi rakyat.
Pertanyaan berikutnya adalah bagaimana prinsip itu ditempatkan dalam sejarah hukum penanaman modal Indonesia.
Pertanyaan ini penting karena setiap kali negara memperkuat kendali atas sumber daya alam, hampir selalu muncul kekhawatiran bahwa Indonesia sedang bergerak menjauh dari keterbukaan investasi. Kekhawatiran itu tidak dapat diabaikan. Dunia usaha memerlukan kepastian. Investor membutuhkan stabilitas. Kontrak harus dihormati. Kebijakan yang berubah secara tiba-tiba dapat menimbulkan biaya ekonomi dan menurunkan kepercayaan.
Namun, kekhawatiran itu juga tidak boleh membuat kita lupa pada satu hal mendasar yakni keterbukaan investasi sejak awal tidak pernah dimaksudkan sebagai pelepasan kedaulatan negara.
Indonesia memang pernah membuka pintu lebar-lebar bagi modal asing. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing lahir dalam situasi ekonomi yang tidak mudah. Negara membutuhkan modal, teknologi, manajemen, dan akses pasar untuk menggerakkan kembali perekonomian. Dalam konteks itu, penanaman modal asing dipandang sebagai instrumen pembangunan.
Namun, membuka pintu bukan berarti menyerahkan rumah.
UU Penanaman Modal Asing tetap harus dibaca dalam kerangka Pasal 33 UUD 1945. Bahkan ketika negara membuka ruang bagi modal asing, penguasaan negara atas cabang produksi penting dan kekayaan alam tidak hilang. Dalam sektor pertambangan, misalnya, penanaman modal asing ditempatkan melalui kerja sama dengan pemerintah, antara lain melalui kontrak karya atau bentuk lain yang ditentukan oleh hukum. Artinya, sejak awal investasi asing di sektor strategis tidak berdiri di luar negara. Ia masuk melalui pintu hukum yang tetap menempatkan negara sebagai penentu kerangka dasarnya.
Perjalanan berikutnya menunjukkan ruang investasi asing yang semakin terbuka. Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 1994 tentang Pemilikan Saham dalam Perusahaan yang Didirikan dalam Rangka Penanaman Modal Asing menjadi salah satu tonggak penting dalam perluasan kepemilikan saham pada perusahaan PMA. Pada masa itu, arah kebijakan negara bergerak untuk membuat Indonesia lebih menarik bagi investor, termasuk dengan memperluas kemungkinan kepemilikan asing.
Dari sudut pandang pembangunan, kebijakan seperti itu dapat dipahami. Indonesia membutuhkan investasi. Modal asing membawa pembiayaan, teknologi, jaringan produksi, manajemen, dan akses pasar. Akan tetapi, dari sudut pandang konstitusi ekonomi, pertanyaannya tetap sama: sejauh mana keterbukaan itu tetap menjaga kendali negara atas sektor strategis?
Pertanyaan itu menjadi semakin penting ketika Indonesia memasuki rezim hukum investasi yang lebih modern melalui Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal. Undang-undang ini menyatukan pendekatan terhadap penanaman modal asing dan penanaman modal dalam negeri dalam satu kerangka hukum, sekaligus mencabut rezim lama penanaman modal asing dan penanaman modal dalam negeri. Arah besarnya adalah memberi kepastian hukum, memperbaiki iklim investasi, dan menempatkan investasi sebagai bagian dari pembangunan ekonomi nasional.
Namun, UU Penanaman Modal tidak dapat dibaca seolah-olah terlepas dari Pasal 33 UUD 1945. Investasi adalah instrumen pembangunan, bukan tujuan akhir. Tujuan akhirnya tetap kesejahteraan rakyat, pembangunan ekonomi nasional, penciptaan lapangan kerja, peningkatan nilai tambah, dan penguatan kapasitas negara.
Karena itu, hukum penanaman modal harus dibaca dengan dua mata sekaligus.
Mata pertama melihat kebutuhan ekonomi. Negara membutuhkan investasi untuk mengubah potensi menjadi kekuatan riil. Tanpa investasi, banyak sumber daya hanya menjadi potensi yang tertidur. Infrastruktur tidak terbangun, teknologi tidak masuk, lapangan kerja tidak tercipta, dan hilirisasi tidak berjalan.
Mata kedua melihat mandat konstitusi. Investasi tidak boleh membuat negara kehilangan kendali atas sektor strategis. Modal boleh masuk, tetapi arah, syarat, batas, dan manfaatnya harus tetap ditentukan dalam kerangka kepentingan nasional.
Di sinilah Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2010 menjadi relevan sebagai contoh instrumen negara dalam mengatur derajat keterbukaan investasi. Perpres ini mengatur daftar bidang usaha yang tertutup dan bidang usaha yang terbuka dengan persyaratan di bidang penanaman modal. Instrumen seperti ini menunjukkan bahwa negara tidak pernah sepenuhnya menyerahkan seluruh bidang usaha kepada pasar. Ada bidang yang tertutup. Ada bidang yang terbuka dengan syarat. Ada kepemilikan asing yang dibatasi. Ada sektor yang memerlukan kemitraan. Ada pula bidang yang, karena sifatnya, harus tetap berada dalam kendali negara. Perpres tersebut kemudian dicabut oleh Perpres Nomor 39 Tahun 2014, tetapi logika konstitusionalnya tetap penting: keterbukaan investasi selalu memerlukan desain, batas, dan syarat.
Dengan demikian, sejarah hukum penanaman modal Indonesia bukanlah sejarah pelepasan kedaulatan secara total. Lebih tepat dibaca sebagai sejarah pencarian keseimbangan antara bagaimana membuka ruang investasi tanpa kehilangan kendali atas kepentingan nasional.
Keseimbangan tidak selalu mudah. Ketika negara terlalu tertutup, peluang pembangunan dapat terlewat. Namun ketika terlalu terbuka, posisi tawar dapat terkikis. Kepastian hukum bagi investor memang penting, tetapi kepastian manfaat bagi rakyat tidak boleh tertinggal. Sebab pada akhirnya, kedaulatan bukan hanya soal wacana, melainkan kemampuan institusi negara untuk mewujudkannya secara akuntabel.
Dalam perkembangan terbaru, pembentukan kerangka hukum Danantara melalui perubahan Undang-Undang BUMN pada 2025 menunjukkan fase baru dalam cara negara membangun instrumen kelembagaan ekonomi. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 menempatkan Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara sebagai badan yang menerima pelimpahan sebagian kewenangan Presiden dalam pengelolaan BUMN. Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2025 kemudian mengatur organisasi dan tata kelolanya. Setelah itu, Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2025 kembali mengubah UU BUMN, antara lain dengan mempertegas perubahan kelembagaan, pemisahan fungsi pengawasan dan operasional, kepemilikan saham seri A dwiwarna oleh negara, larangan rangkap jabatan tertentu, dan pemeriksaan keuangan BUMN oleh Badan Pemeriksa Keuangan.
Danantara perlu ditempatkan dalam perspektif yang proporsional. Kehadirannya bukan berarti negara menutup diri terhadap investasi, tetapi juga tidak dapat dimaknai sebagai legitimasi bagi perluasan peran negara tanpa batas dalam aktivitas ekonomi. Danantara dapat dipahami sebagai instrumen kelembagaan yang dirancang untuk memperkuat kapasitas negara dalam mengelola aset-aset strategis sekaligus meningkatkan posisi tawar negara dalam perekonomian nasional.
Namun, sebagaimana setiap instrumen yang beroperasi di bawah bayang-bayang Pasal 33, ukuran akhirnya bukanlah besarnya kewenangan negara, melainkan manfaat bagi publik. Apakah instrumen itu memperkuat tata kelola? Apakah pengelolaan aset menjadi lebih akuntabel? Apakah nilai tambah bagi negara meningkat? Apakah kepastian usaha tetap terjaga? Apakah kebocoran nilai dapat dicegah? Apakah seluruh proses tetap tunduk pada prinsip negara hukum?
Pertanyaan-pertanyaan itu penting karena kedaulatan ekonomi tidak cukup dijalankan dengan memperbesar kelembagaan negara. Kedaulatan ekonomi membutuhkan kelembagaan yang cakap, transparan, profesional, dan dapat dipercaya.
Oleh karenanya, perdebatan tentang tata kelola ekspor sumber daya alam hari ini tidak seharusnya dibaca sebagai pertentangan sederhana antara pro-investasi dan anti-investasi. Perdebatan yang lebih penting adalah bagaimana negara menata ulang relasi antara investasi, sumber daya alam, dan kepentingan publik.
Kita membutuhkan investasi, tetapi bukan dengan mengorbankan kemampuan negara untuk memperoleh nilai optimal dari sumber daya strategisnya. Kita membutuhkan pasar, tetapi bukan pasar yang menempatkan negara hanya sebagai penonton dalam menentukan arah harga, perdagangan, dan manfaat ekonomi yang dihasilkan. Kita membutuhkan dunia usaha yang kuat, tetapi kekuatan itu harus berjalan seiring dengan tata kelola yang menjamin terciptanya nilai tambah, pemerataan manfaat, dan kesejahteraan yang dapat dirasakan oleh masyarakat luas. Pada akhirnya, yang dicari bukan sekadar pertumbuhan ekonomi, melainkan pertumbuhan yang memperkuat kedaulatan dan menghadirkan manfaat yang berkelanjutan bagi rakyat.
Pasal 33 UUD 1945 tidak memerintahkan Indonesia untuk menutup diri dari investasi. Tetapi Pasal 33 juga tidak membiarkan investasi berjalan tanpa kendali konstitusional. Dalam sektor strategis, negara harus tetap memiliki kemampuan untuk menentukan arah kebijakan, mengatur syarat, mengawasi pelaksanaan, dan memastikan manfaat akhir. Di sini, peran negara bukan hanya sebagai pemberi izin. Negara harus menjadi perancang aturan main.
Keterbukaan investasi harus memiliki desain. Ia harus menjawab pertanyaan-pertanyaan mendasar. Sektor apa yang boleh dibuka? Seberapa besar kepemilikan asing dimungkinkan? Apa kewajiban alih teknologi? Bagaimana penggunaan tenaga kerja lokal? Bagaimana hilirisasi dijalankan? Bagaimana devisa hasil ekspor dicatat? Bagaimana negara memastikan bahwa pajak, royalti, dan nilai tambah tidak hilang? Bagaimana jika investasi menyentuh sumber daya yang menguasai hajat hidup orang banyak?
Jika pertanyaan-pertanyaan itu tidak dijawab, keterbukaan investasi dapat berubah menjadi keterbukaan tanpa arah. Sebaliknya, jika negara menjawabnya dengan aturan yang jelas, prosedur yang pasti, dan pengawasan yang dapat dipercaya, keterbukaan investasi justru dapat memperkuat kedaulatan. Sebab, kedaulatan ekonomi bukan berarti negara menolak modal, teknologi, dan kerja sama global. Kedaulatan ekonomi berarti negara memiliki kemampuan untuk menentukan syarat hubungan itu.
Dalam konteks itulah kebijakan penataan ekspor komoditas strategis perlu ditempatkan. Ia bukan semata-mata soal negara mengambil alih ruang bisnis. Ia adalah bagian dari upaya memastikan bahwa keterbukaan ekonomi tidak membuat nilai sumber daya alam keluar tanpa kendali.
Namun, sekali lagi, negara harus berhati-hati. Jika negara memperkuat kendali, kendali itu harus dijalankan melalui hukum yang jelas. Jika negara menunjuk lembaga pelaksana, lembaga itu harus akuntabel. Jika negara menata ulang tata niaga, transisinya harus terukur. Jika negara mengoreksi praktik lama, koreksi itu tidak boleh melahirkan ketidakpastian baru.
Kedaulatan tidak boleh menjadi alasan untuk merusak kepastian usaha. Tetapi kepastian usaha juga tidak boleh menjadi alasan untuk membiarkan negara kehilangan kendali atas nilai sumber daya alam.
Di sinilah letak keseimbangan yang harus dijaga.
UU No. 1 Tahun 1967 mengajarkan bahwa dalam keadaan sulit, negara membuka pintu bagi modal asing untuk membangun kembali ekonomi. PP No. 20 Tahun 1994 menunjukkan bagaimana ruang kepemilikan asing diperluas untuk menarik investasi. UU No. 25 Tahun 2007 memberi kerangka hukum investasi yang lebih modern dan terpadu. Perpres No. 36 Tahun 2010 menunjukkan bahwa keterbukaan investasi tetap dapat diberi batas, syarat, dan daftar bidang usaha. Kerangka hukum Danantara melalui perubahan UU BUMN pada 2025 menunjukkan bahwa negara juga sedang membangun instrumen baru untuk mengelola aset dan nilai strategis.
Dari seluruh perjalanan tersebut, pelajaran konstitusionalnya jelas, investasi dibutuhkan tetapi kedaulatan tidak boleh dilepaskan.
Modal dapat masuk, teknologi dapat datang, dan kemitraan global dapat diperluas. Namun, kendali atas arah pembangunan serta pengelolaan sektor-sektor strategis harus tetap berada di tangan negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Itulah arti sesungguhnya dari membuka investasi tanpa melepaskan kedaulatan.